巴黎奧運奪冠的香港劍后江旻憓，因其2021年在中國人民大學法學院完成的碩士論文《透過「佔中事件」反思香港特區選舉制度完善路徑》（下稱《江文》）曝光後，遭到猛烈批評。該論文批判了2014年反對全國人大常委會「8.31決定」的佔領中環運動，並為2021年人大常委會「完善選舉制度」的決策護航，因此廣被嘲為「黨八股」之作。
但從學術角度來看，《江文》在當前嚴峻的香港政治形勢下，重新審視了人大常委會日益強硬的政改決策背後的憲法依據，揭示了央港之間長期糾纏的「基本法模式」所遺留的深層憲制死結，並為打破僵局提供了新的切入點，因而具有獨特的實用價值。
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其中最根本的憲法爭議在於，《江文》引述中國法律學者的觀點，否定《基本法》和《香港人權法案》作為「小憲法」的憲制地位，並主張《中英聯合聲明》的歷史任務已結束，香港的憲法基礎僅來自《中華人民共和國憲法》和《基本法》，而後者僅是前者的「下位法」，不具全國憲法地位。這種矮化香港憲法秩序的論調，助長了中央粗暴干預香港特區高度自治變得理所當然。
本篇文章將深入剖析這一根本性的憲法謬誤。至於其他涉及人大常委會政改決策的憲法爭議，將在後續的《江文》系列剖析文章中逐一拆解。釐清這些爭議，是兌現中央政府在2021年《「一國兩制」下香港的民主發展》白皮書中所表達的「落實基本法關於最終達至『雙普選』目標的誠意」的首要條件。
《基本法》是「小憲法」且對中央具約束力
《江文》主張「一國只能有一部憲法」，認為《基本法》作為全國性法律，不能稱為「小憲法」。文中更引述香港中聯辦法律部時任部長王振民的觀點，認為沒有認清和確立《基本法》作為香港憲制性法律的正確地位，是出現“港獨”主張的根本原因。
但事實卻恰恰相反。
首先，肯定一國憲法並不等於必須否定兩制下的「小憲法」。事實上，《江文》亦承認《基本法》是香港具有最高法律效力的憲法性法律文件，因此享有憲制性地位，這實際上使其在香港特區發揮着「小憲法」的功能。在國際上，許多聯邦制國家的地方政府擁有地方憲法，如美國的州憲法和德國的聯邦州憲法，這些憲法在地方上具有最高效力，但其局限性在於不得與國家憲法相抵觸。
相比之下，《基本法》並非本地立法，而是由全國人大根據《中華人民共和國憲法》第31條，按照《中英聯合聲明》所列的中華人民共和國對香港基本方針政策制定的「小憲法」。因此，除《基本法》另有規定外，中國《憲法》不適用於香港特區。這可從《基本法》第8條、第18條和第84條的規定中看出：香港法院只根據適用於香港特區的法律審理案件，而這些法律並不包括《憲法》。
此外，正如《江文》所述，《基本法》第11條和第5條規定，香港特區的制度和政策均以《基本法》為依據，且不實行社會主義制度，而這明顯與《憲法》序言、第1條和第5條中確立的社會主義制度原則相抵觸。這意味着《憲法》不能凌駕於《基本法》之上。
更重要且常被忽略的是，《江文》指「中央擁有解釋和修改基本法的權力」，但實際上，《基本法》對這些權力也有約束力。這些中央權力源於《憲法》，並具體載於《基本法》第158(1)條和第159(1)條。然而，《基本法》第159(4)條明確規定，全國人大根據第159(1)條修改《基本法》的權力受到一定限制：「本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸。」根據《基本法》序言，這些基本方針政策詳載於《中英聯合聲明》。
這意味着，如果全國人大的修法權受到《中英聯合聲明》確立的基本方針政策的限制，那麼人大常委會根據第158(1)條對《基本法》作出的任何解釋，自然也不得違背這些政策。相比之下，《憲法》第67(4)條和第62(3)條賦予人大常委會和全國人大釋法和修法的權力，在適用於其他全國性法律時並無此約束。這些對《憲法》乃至中央權力的限制，凸顯了《基本法》作為“小憲法”的特殊憲制地位。
《香港人權法案》不受中央解釋或修改
另一方面，《江文》認為國際人權公約和人權法等不能超越和凌駕在《基本法》之上，更遑論《憲法》及中央。這一攏統的說法實際上是以偏概全。
誠然，許多國際人權宣言並未在香港經正式立法程序批准，因此僅具參考價值，但《香港人權法案》則是明顯的例外。後者源自《公民權利和政治權利國際公約》（ICCPR），並於1991年由香港立法局通過成為本地法例，1997年後根據《基本法》第39(1)條的規定繼續在香港予以實施。在第39(1)條的加持下，《香港人權法案》及其他同樣被認可並已在香港立法生效的國際人權公約，均享有等同於《基本法》的“小憲法”憲制地位。
《基本法》第39(2)條還強調，香港居民享有的權利和自由，除依法規定外不得限制，此種限制不得與《香港人權法案》及其他受第39(1)條認可的法例規定抵觸。因此，《基本法》賦予港人的一些權利和自由，包括言論自由、結社和集會自由、選舉權和被選舉權，雖然受到《香港人權法案》的雙重保障，但同時亦受其約束。
例如，《江文》援引 ICCPR 第25條（即《香港人權法案》第21條）指，其締約國可以在符合普選、平等、秘密性標準的選舉制度中實施「合理限制」。這種說法等於間接承認《基本法》第26條所保障的選舉權和被選舉權，仍受到《香港人權法案》第21條所允許的「合理限制」（更正確的表述應該是“非無理限制”）的約束。
事實上，在保障香港居民的權利和自由方面，《香港人權法案》不僅凌駕於《基本法》，還凌駕於中央和《憲法》之上。《江文》指《基本法》和《憲法》規定“中央擁有解釋和修改基本法的權力”，卻完全忽略了另一個重點：中央無權解釋和修改擁有「小憲法」憲制地位的《香港人權法案》。這是因為後者屬國際法，其解釋權屬聯合國指定的人權事務委員會，締約國或簽署國無權單方面解釋或修改。
正如《江文》所述，「聯合國1994年也發出指引，不要求各國採取同樣的選舉制度，因為各國的實際狀況不同，制定的選舉規則當然不一。」由此可見，聯合國指引對香港選舉制度的制定有一定程度的約束力，不是人大常委會說了算。
因此，《香港人權法案》不僅不可被中央任意解釋或修改，而且它的效力和地位已深深嵌入香港的法律體系，並成為保護香港居民基本權利和民主自由的最高憲法準則。
《中英聯合聲明》對央港關係的憲法約束
關於回歸後《中英聯合聲明》的法律地位，《江文》緊扣1997年中國外交部在香港主權移交20週年之際向英方發出的強烈訊息：「《中英聯合聲明》作為一個歷史文件，不再具有任何現實意義，對中國中央政府對香港特區的管理也不具備任何約束力。英方對回歸後的香港無主權、無治權，無監督權。希望上述人士認清現實。」
為支持這一論點，《江文》援引了中國法律學者的觀點，認為《聲明》不是國際法，而僅是一項國際條約，後者既不能高於國內法，亦非國內法的效力來源，因此不應成為制定國內法的依據。
但事實卻與這些論調截然相反。如上所述，《中英聯合聲明》不僅透過《基本法》序言成為其法源依據，還透過第159(4)條被納入《基本法》，成為其不可分割的一部分，並持續對中央政府在解釋或修改《基本法》時具有約束力。
因此，《中英聯合聲明》對回歸後的央港關係仍然發揮着持續的憲制性約束力，這是維護「一國兩制」的基石，但其重要性卻常常被忽略或曲解。兩宗最近關於《中英聯合聲明》的爭議恰好揭示了這些誤區。
1. 人大常委會對黎智英案的釋法違反《中英聯合聲明》的基本方針政策
在黎智英案中，外籍律師在港執業的問題進一步突顯了《中英聯合聲明》對中央政府的法律約束力。人大常委會對《港區國安法》的牽強解釋，禁止英國御用大律師Tim Owen代表黎智英，引發了對香港司法獨立和法律專業自主性的廣泛關注。
然而，人大常委會的釋法完全忽略了《中英聯合聲明》附件一第三條的規定：「香港特別行政區政府可參照原在香港實行的辦法，作出有關當地和外來的律師在香港特別行政區工作和執業的規定」。根據《基本法》第159(4)條，中央政府的任何釋法或修法必須受《中英聯合聲明》所規定的中華人民共和國對香港既定的基本方針政策的約束。
這意味著，香港特區政府在處理外籍律師在港執業問題時，必須依據回歸前已確立的法律制度，而這一規定應由香港法院依其獨立酌情權予以適用。人大常委會的此次釋法，不僅直接干預了香港的法律體系，更違反了《基本法》第159(4)條中明確規定的中央政府必須遵守《中英聯合聲明》所訂明的基本方針政策。
2. BN(O)備忘錄缺乏《中英聯合聲明》的憲制性約束力
相比之下，有關英國國民（海外）（BN(O)）問題的中英備忘錄近年來極具爭議。該備忘錄僅屬於《中英聯合聲明》之外的單方面相互承諾，未被納入《基本法》或英國的法律，因此其效力遠不及《中英聯合聲明》對中國政府的持續憲制性約束力。
儘管「“《中英聯合聲明》已過時失效”的說法存在嚴重憲法謬誤，但這一觀點在涉及BN(O)備忘錄的爭議時卻恰恰適用，形成了鮮明對比。由於備忘錄僅屬國際相互承諾，中英雙方僅承擔外交義務，並不受國際法或國內法的約束。諷刺的是，港府不承認BN(O)護照，並拒絕護照持有人提早提取強積金的申請，正反映了這一政治現實。
潘志生
時事評論員
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